“最多跑一次”改革的地方政府创新再造及模式探索

来源：行政与法 发布时间：2018-07-23浏览：2121次

“最多跑一次”改革的地方政府创新再造及模式探索

　　摘要：治理行政审批权是个动态的内生演进过程。自浙江省率先提出实行“最多跑一次”行政审批制度改革以来, 全国各级地方政府相关领域的改革创新亦纷纷取得了显著的成效。本文以“相对集中行政许可权”改革试点浙江省天台县为范本进行实证分析, 探讨了“最多跑一次”改革对地方政府权力结构的影响、地方政府在行政审批制度改革过程中的创新再造能力, 分析了改革过程中的地方阻滞及改革的应然走向。“以小见大”解释浙江省行政审批制度改革的“思路”和“目标”, 目的是使其成为探索全国行政体制改革科学化、法治化、民主化发展的方向性“版本”。

　　一、浙江省行政审批制度的改革历程

　　作为行政体制改革的先行者, 浙江省自改革开放以来始终结合本省优势与特色, 重视并致力于形成相对成熟的市场经济体系先发优势, 着眼于体制机制的创新与市场活力的激发, 加快政府职能转变, 为经济发展保驾护航, 先后启动三轮行政审批制度改革, 使群众和企业对改革的获得感明显增强, 政府办事效率明显提升, 发展环境进一步改善, 其行政审批制度改革的诸多方案有的已在国内具有领先优势和示范意义。浙江省行政审批制度改革第一轮自1999年开始, 以绍兴市所属的县级市--上虞市成立国内首家行政服务中心为起始点, 该改革在规范审批权力、净化发展环境、正确处理政府和市场关系方面积累了许多先行先觉的经验。如2002年全省共削减行政审批事项46.7%, 2003年又进一步下放审批权并削减省级行政审批事项, 仅保留243个省级行政审批事项及718个省级行政许可事项。此轮改革以营造清明政府为目标, 以“依法申办、宽进严出”为原则创新企业准入机制, 以民间投资项目登记制度改革、电子政务建设为实践探索, 以网络审批方式为切入点, 有效地实现了全省政务公开水平的全面提升。第二轮改革自2013年1月11日开始, 作为“八八”战略的重要组成部分而开启的行政“审批标准化”和“四张清单一张网”改革, 目标选择的导向意义鲜明, 在培育发展成熟的民营经济体系, 明确政府职责体系, 放宽配套市场门槛和准入范围, 优化工商登记流程等领域推行行政自我提升。负面清单、权力清单等得以制定和完善, 各级政府的责任与权力边界更为清晰明了, 职能得到全面优化, 依法行政的实施更具操作性和规范性, 建立在省域“互联网+政务服务”生态系统基础上的政府--企业--个人的三元互动关系实现了良性运转, 从而较好地推动了政府简政放权的进展。但不可否认的是, 推进行政制度改革、构建合作治理结构的过程必然是螺旋式上升的, 这当中也势必要遭遇各种阻力和障碍。鉴于第二轮改革更侧重于基础载体和形式抓手, 并未实质性突破“一直在路上”的改革困境, 行政治理的结构性问题并没有得到彻底解决, 因而目标的优越性和创新性未能凸显。从“放权”的角度看, 改革的技术性和程序性层面的工具理性较强, 而政府--市场--企业--社会之间协商民主的治理机制并未真正形成;从“治权”的角度看, 按照政府治理现代化的要求来衡量, 行政职能、权责的制度设计与流程优化的科学性、规范性尚有待进一步提升;从“减权”的角度看, 审批效率与质量升级的压力管理和约束机制未能有效形成。在“自我革命”的价值观、价值理性和新目标的“内生动力”驱动下, 2016年底, 大数据时代背景下的第三轮行政审批制度改革正式启动。毫无疑问, 在“最多跑一次”的技术障碍已扫清的前提下, 新一轮改革就是对“四张清单一张网”的“否定之否定”的螺旋上升, 是政府对权力边界的主动再界定、权力制衡机制的自主再构建, 行政职能和权力运行的治权再科学化。因此, 新一轮改革是基于体制机制性这一改革“深水区”的全方位改革进程, 也为改革注入了持续不断的新动能。可以说, 浙江省的实践经验、样板打造和模式创新, 对于我国基层政府行政体制改革路径具有重要的要素理论价值和方向性实践意义。

　　治理行政审批权是动态的内生演进过程, 所以, 不同层级的地方政府在第三轮行政审批制度改革进行中有着各自的“最多跑一次”改革的实践路径选择。本文研究的范本为国家级“相对集中行政许可权”改革试点区域, 因而与其他地方政府改革需与多级政府、职能部门反复博弈全然不同。经充分授权及改革政策“至上而下”的引领推动, 改革的曲折性和复杂性大为降低, 且有利于充分实现基层政府“至下而上”的创新再造, 进而达成与顶层改革设计的制度性衔接, 有助于确立县级政府治理的分析视角, 剖析县级基层政府这一改革实际场域的运作模式及操作环节。从整体权力结构性的分析框架上透析基层政府尤其是县级政府的权力依据及其与上下级政府之间的互动关联性, 有利于准确定位各种制约因素之间的结构关联。但必须承认, 我国基层政府层级区分清晰但数量繁多, 且各自面临的经济社会发展实际差别甚大, 改革中所面临的派生性阻力及体制性障碍却大同小异, 因此, 该范本的研究意义在于为全国同一层级的地方政府提供示范性改革机制, 笔者试图为以县级政府为代表的地方政府行政审批改革创新的路径选择提出一种可复制、借鉴的分析视角, 以及经验性归纳和适应性策略。范式的多元化使得实证研究能够系统、全面、有深度, 多视角把握“最多跑一次”改革的现实运行和未来方向。当然, 尽管该试点业已取得阶段性成果, 但其对于其他县域治理和基层政府的适用广泛性程度如何, 需要提供更多的案例研究和实证分析予以支撑, 推广的条件以及与改革的配套设计仍需进一步研究和细化。

　　二、“最多跑一次”改革的效能评估及地方阻滞

　　自2015年5月开始, 全国行政审批制度改革选在浙江等8个省市开展相对集中行政许可权试点工作, 浙江省政府经过比选后确定天台县为全省4个试点县 (区) (天台县、绍兴柯桥、嘉兴南湖、温州经济开发区) 之一。其中天台县是浙江省台州市下辖的县级政府, 下设15个乡、镇 (街道办事处) , 在行政序列中属于基层政府。“郡县治, 天下安。”在传统和现代政治权力结构中, 县级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元。选择县级基层政府作为改革试点, 其意图是不言而喻的。2016年7月7日, 天台县成立了浙江省首个行政审批局, 将全县22个部门的178项权力事项划入该局, 按照内容相近、职能相连的原则在全省率先成立了商事登记、项目投资、建设交通、社会事务、涉农事务5个综合业务窗口, 由其统一行使行政审批职能, 终结了行政审批多头跑的“公章旅行”历史, 实现了全县行政审批事项集中办理, 真正做到了“一个窗口受理、一个科室审批”。

　　(一) 改革的效能评估

　　随着天台县行政审批局的成立, 天台县由此拉开了涉及职能最全、范围最广、范本意义最典型的“相对集中行政许可权”审批改革进程。目前, 改革已经从审批项目的削减、政府职能的转变这一行政审批制度改革的初中级阶段, 完成向审批方式的创新再造、审批制度的建设完善这一高级阶段的嬗变, 阶段性促成了基层政府--市场--企业--社会间的良性互动, 实现了“两集中、两到位”的职能归并, 审批流程不断优化、审批环节得到精简, 并率先清理了群众办事前置盖章, 建立了“零地技改”项目承诺验收制, 积极探索了企业投资项目高效审批机制, 实行行政审批和中介服务时限打包制。同时开展了全程代理、绿色通道、直通服务等高效审批服务工作, 审批效率得到极大提高。该县行政审批局自成立以来共受理行政审批事项18万余件, 承诺件提前办结率达100%, 即办件窗口现场办结率达100%, 事项审批办理时限大幅缩减。

图1 改革前后审批效率对比

　　考察和分析“最多跑一次”改革试点的内生动力因素, 首先, 其源头是“四个全面”战略布局的治国理政总体框架所赋予的理论动因, 以及中央政府关于现代政府自我革命的顶层政策设计“第一动力”的推动效应, 此为方向性指引的动力源。其次, 浙江省政府作为改革的引领者和推手, 为改革确立了目标和方向, 从政府行政管理供给侧改革的角度赋予了改革的自主性和创造性, 成为改革的内在根源和直接动力。第三, 上级政府直接赋予的管理权及试点地位的确认, 县级基层政府自身改革的紧迫感、使命感, 以及对改革进行考核监督的问责机制, 是基层政府获取深化改革的方法和持续推进改革路径的内生动力。从市场--政务环境评估的分析框架看, 顺应信息时代的发展要求, 以及市场--企业--社会主体--群众的“双创”需求等多种因素的综合作用, 从外部为政府转变职能及效能的生成提供了源源不断的“倒逼”力量。从推进建成民主、法治、科学、高效的行政管理体制角度看, “相对集中行政许可权”新模式和新模型采用的是“点穴式”策略, 直接推动了行政审批革命, 加之改革“内生动力”对地方政府权力结构的自觉重塑以及高效的执行力和推动力的作用, 其改革效能及创新再造能力突出表现为以下几方面:

　　⒈效率程度提高:投资项目审批高效化。李克强强调, 作为转变政府职能突破口的行政审批制度改革要以简政放权稳增长、推转型、促就业。针对企业投资一体化审批制度, 试点将涉及项目审批的发改、经信、住建、环保等8个部门的包括立项、规划许可、施工许可等27个事项统一划转到审批局并成立项目投资审批科, 同时按照“编随事走, 人随编走”的原则, 将审批人员也划转审批局, 进行科室内部审批, 形成“一窗受理, 一口告知, 一套材料, 一次踏勘, 一章审批, 一份档案”的格局, 这就大大提高了行政审批效率。投资项目落地投产时间平均缩短100天以上, 新建企业备案类项目全流程审批缩短至30日以内, 提速65%以上, 其中行政审批环节仅需1天, 审批部门由8个压缩为1个 (见表1) , 彻底打破了传统行政服务中心模式下后台审批流转部门多、时间长的体制弊端, 真正实现了由“物理整合”到“化学反应”的转变。

表1 改革前后审批部门数量对比

　　⒉便利程度提升:商事登记便利化。新模式下, 企业营业执照核准登记审批时限由原来的5个工作日压缩到3个工作日 (20个工作时) , 促使市场主体呈现快速增长态势。有数据显示, 2017年该县共新增市场主体23000多户, 与2016年同期相比增长了66%。如商事登记立足当地旅游支柱产业发展实际, 创新民宿登记办法, 出台了《天台县民宿登记管理暂行办法》, 简化审批流程, 单栋建筑客房不超过15间的民宿将消防许可证、公共场所卫生许可证、治安许可证、餐饮卫生许可证由前置改为证照备案监管制, 仅办理营业执照, 以行政审批改革促全域旅游景区化。

　　⒊整合程度升级:整合审批环节, 审批内容实现一表制, 审批权力扁平化。县行政审批局统一管理的178项行政审批事项, 向职能科室充分授权, “一审一核”项目由原来的71.2%提高到96%。县行政审批局采取直接下放、委托审批的方式将24项行政权力下放至乡镇 (街道) 审批, 并与乡镇 (街道) 签订了行政许可委托书。以个人建房审批为例, 通过权力下放、内部整合、流程再造, 清理了不必要的环节, 极大地提高了个人建房的审批效率 (见表2) 。

表2 新模式改革前后个人建房审批事项对比

　　⒋监管程度强化:审批监管无缝对接。通过对新模式考察分析可以看出监管的环闭机制已初步形成:一是建立信息共享机制。为防止审批和监管脱节而开发的“行政审批与监管平台”, 已完成人员培训和信息录入工作, 共录入1.1万多条信息供审批和监管部门共享。同时, 通过短信提醒的方式将审批结果告知监管部门, 强化审批局与监管部门各负其责、双向制约体系, 保障“审管分离”模式下不出现监管工作的空档和时间差, 促进监管到位。二是建立事中事后监管机制。《天台县加强行政审批事中事后监管实施意见》, 将行政审批权和监管权进行了分离, 着重加强对行政审批事项、中介机构和投资项目建设运行的监管, 明确监管主体、监管责任和监管方式, 推进行政机关工作重心由规范市场主体资格向规范市场主体行为转变, 由事前审批为主向事中事后监管为主转变, 有效加强了批后监管。三是建立审管联动工作机制。充分发挥重大事项联席会议制度、日常工作协调联动制度、重点项目专项审查制度和联络员制度的作用, 及时研究、协调、解决行政审批过程中的重大问题, 形成紧密合作、相互协调的工作格局, 确保审管无缝对接、放管高度契合。

　　(二) 改革遭遇的地方阻滞

　　不可否认, 这项具有全局性、系统性且法律性较强的改革在实践中仍然受到一些法律法规、体制机制、操作办法等制约, 呈现出改革推动力与阻滞力之间的交锋和博弈局面, 影响着“最多跑一次”的进一步深化, 对此, 必须进行梳理并改进。“相对集中行政许可权”试点运行中依然存在前店后场、体外循环、审管不分等“派生阻力”的障碍及弊端。目前, 行政审批局模式偏重于改革的操作性和执行力的落实与提升, 对于科学界定市场--政府--社会的边界及权力范围尚未实质性涉及, 加之原职能部门创新监管技术的动能不足, 改革的系统性和拓展性受到掣肘, 阻碍着审批事项从量和质两个方面进行深度整合, 使审批效能短期内难以获得实质性的突破。具体表现为:

　　⒈资源转移改革进程中体制机制的持续制约。各地开展“最多跑一次”改革的重点和主战场在行政服务中心, 并且要求所有行政审批和便民服务事项进中心, 做到中心之外无权力。但就浙江省台州市的具体情况来看, 行政服务中心一般为参公的事业单位或政府的派出机构, 对于审批事项仅拥有组织协调的权力, 并无具体的审批和监管职能。行政审批局模式的核心本质直指审批权及其衍生的部门隐形权力, 这也成为改革最难逾越的“制度环节”。然而, 改革的具体执行仍要依赖于各相关部门, 首当其冲的就是长期以来权力的惯性运行方式, 如各部门和单位分别拥有已抽象且固化的权力, 以及由习惯形成的个性化机构和个人行使的具体权力, 形成权力依据--权力拥有--权力执掌的权力环闭效应。在此情势下, 若各部门配合不到位, 意识跟不上, 行政服务中心缺乏相应的督查考核机制, 改革将无法落到实处。尤其是“一窗受理”要求各审批部门将受理职能委托给行政服务中心, 由行政服务中心派人进行综合受理, 再分发给各审批部门进行后台审批, 这不仅存在一定的法律风险, 而且易导致材料的错收、误收以及办理不及时等问题。

　　⒉组织互动改革过程中信息共享的技术制约。目前, 各部门审批专业系统上自部委下到基层区县各不相同, 致使大量的信息散落于各个部门系统中互不连通。有的以本部门数据存在保密性为由拒绝开放数据接口, 仍存在“信息孤岛”现象。如个人身份库、企业法人库是群众和企业办事的“基础数据”, 但往往这些数据只在部门内网中运行, 系统整合难度较大。绝大多数的部门自建系统都是省一级乃至国家级开发的, 区县层级没有相应的修改权限, 难以统筹协调, 从而无法形成多部门共享审批。如企业投资项目在线监管平台尚无法获得中介评估报告审批、施工许可、竣工验收等数据, 可能会造成诸多人为因素影响。

　　⒊组织再造改革运行中人员素质与流动性大的后续制约。管理模式的变革必然带来理念的变革, 进而改变行为习惯和方式, 这就需要对组织成员素质进行再造, 赋予其特定的认知体系、行为方式、思维准则、路径依赖。尤其是直接面向群众的窗口业务人员, 其业务能力、服务态度的好坏直接影响群众的满意度和获得感, 特别是推行“一窗受理、集成服务”后, 对窗口受理人员的业务能力要求更高。目前, 各地普遍采用设立办事大厅窗口集中办理的模式, 而窗口服务平台工作人员绝大部分是编外人员, 工作量大, 工资待遇低, 付出与获得不成正比, 留人十分困难。由于不在编且流动性大, 导致服务队伍新手多, 业务素质低, 进而影响服务质量和办事效率。这一组织再造改革过程中的困境, 不利于行政审批局模式下建立特定的制度选择框架, 也不利于形成相对稳定的监管习惯、服务方式和管理文化。

　　⒋组织--市场关系重塑过程中的中介服务外部制约。中介服务是行政审批的关键环节, 随着行政审批制度改革的深入, 政府部门办理的事项大幅削减, 办理流程不断优化, 行政审批时限不断压缩, 但与审批密切相关的技术中介由于脱钩改制不到位、市场发育不成熟、法律体系不完备、监管力度不够等原因, 依然存在评审环节多、服务不规范、时限长等问题。

　　三、行政审批局模式与行政服务中心模式的比较优势

　　行政审批局模式以体制突破为标志, “以群众需求导向”为原则, 其战略定位是法治政府建设。实践中该模式能突破职能型结构与“政府需求导向”框架约束, 对政府机构间关系进行流程再造并重塑横向型机构。天台县行政审批局自成立以来, 围绕行政裁量权规范、权力设租空间摒除、行政文化重塑的改革具体目标, 以“公众获得感”为便民原则, 构建了开放式、全透明的新型办公模式, 对以往政府部门间横向协调稳定机制不足的缺憾成功地进行了有效弥补。

　　从行政审批局模式职能方面优势来讲, 该模式可有效地消解审批专业方面的技术黑箱及部门壁垒并提供权力支撑, 为审批职权进行再整合提供合法性依据, 最终完成对原政府职能部门审批权限的剥离和权力整合。而传统的行政服务中心模式是各部门在行政服务中心设置窗口, 中心实际上只有纪律管理和业务协调的职权, 没有审批的具体职能, 加之窗口工作人员仍属于各部门, 势必造成部门协调难甚至存在推诿扯皮的现象。

　　从受理方面的优势来看, 中央以及省级政府“一窗受理, 集成服务”的改革要求是在行政服务中心设置商事登记、不动产登记等综合窗口, 由各部门委托中心进行综合受理, 后台通过物理整合的形式将各审批相关部门聚合一起进行内部流转。这种模式虽然解决了群众到政府办事只找一窗的问题, 但后台仍依靠各审批部门的流转, 效率难以实质性提升。审批局模式将审批事项划转审批局, 从群众办事的角度设置综合科室 (窗口) , 打破了不同事项间部门的概念。以目前改革难点之一投资项目审批为例, 天台县将涉及项目审批的发改、经信、住建、环保等8个部门的包括立项、规划许可、施工许可等27个事项统一划转到审批局并成立项目投资审批科, 同时, 按照“编随事走, 人随编走”的原则将审批人员也划转至审批局, 进行科室内部审批, 形成了“一窗受理, 一口告知, 一套材料, 一次踏勘, 一章审批, 一份档案”的格局, 大大提高了审批效率。

　　从审批与监管方面优势来讲, 审批局模式实现了审管分离, 明确规定审批局管审批, 行业主管部门管监管, 综合执法局管执法, 各司其职, 改变“以批代管, 只批不管”的“审批式管理”思维方式, 符合国家“大部制”改革政府职能优化、资源整合配置、管理层级扁平的总体思路。

　　四、以“一件事跑一次”运行模式为突破口的行政审批改革建议

　　有效县级基层政府和有限县级基层政府的实现, 有赖于其治下各职能部门和下位基层政府之间权力结构的优化以及各要素之间的关系顺畅。因此, 新模式探索在制度设计上的主要目的在于整合审批资源, 提高审批效率。下一步改革操作实施的重点领域应在现有的法律法规条件下, 厘清制度设计的局限性, 梳理法律法规之间存在的问题, 取消不必要的“行政许可”;优化整合审批流程, 梳理“最多跑一次”的标准化“办事清单”模板;进行全面的权力机构重塑再造, 梳理机构职能的局限, 根据权力清单逐项清理与原职能部门之间权力和责任边界, 形成详细的责任边界清单。

　　作为国家“相对集中行政许可权”改革试点的天台县行政审批局, 因运行动力源自于上级授权并接受“至上而下”的引领, 因此, 可直接从审批框架、制度创设和权力聚合的改革准备和前期阶段步入精细化管理、标准化操作、正规化运转的阶段。如此一来, 势必会留下诸多理念冲突、制度跳跃、监管真空、控制沟通阻滞等规范、程序以及系统建设步伐无法及时跟进等问题。经前期实践和调研发现, 一些部门仅从政府角度出发关注部门内部的“最多跑一次”, 其结果是, 虽然每个部门实现了“最多跑一次”, 但一件事真正办完群众和企业还是要跑十几次甚至几十次。可见, 探索“一件事跑一次”审批新模式, 以此为突破口, 力争实现“一件事”涉及多个部门、多个事项只跑一次就办成, 减少“隐形跑”, 确保改革向组织规模完善、流程操作标准、程序制度规范、协调机制顺畅的标准化、规范化方向持续进行, 就显得尤为必要。

　　(一) “一件事”事项的科学界定

　　习近平总书记曾说过:“把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节, 做到老百姓关心什么, 期盼什么, 改革就要抓住什么, 推进什么, 通过改革给人民群众带来更多获得感。”因此, “一件事”界定的关键在于是否站在办事群众和企业的角度出发。以企业投资项目审批为例, 从政府角度来说涉及发改、经信、环保、消防等多个部门, 需经过项目准入、土地招拍挂、行政审批、监管及验收发证等四个阶段。而从企业的角度出发, 就是“XX项目建设”“一件事”。因而, “一件事”的含义和范围应当是:从群众和企业 (办事相对人) 为完成某一特定具体事务性目标办理所需的所有政府各部门或各科室间管理的行政审批事项。按照内容相近、审批相关联的原则分领域设置综合业务窗口, 为“每一件事”形成行政审批“一站式”服务, 为“一件事”审批办理提供坚实的体制基础。

　　(二) “一件事”事项的梳理确认

　　“一件事”的梳理和确认不能由政府自己决定, 应充分征求各方意见, 形成“政府和群众一起定标准”的工作局面。天台县在梳理过程中提出“一理二评三审四公开”的做法, 即第一步, 由政府各单位部门自理和自提, 专门成立由县府办、编委办、审改办、法制办等单位组成的联合梳理界定小组, 科学梳理界定“一件事情”所涉办理事项并进行组合;第二步, 邀请“两代表一委员”组成联评小组, 对各单位梳理的事项按是否达到改革要求和是否有改革空间等方面进行评审;第三步, 将梳理出的“一件事”事项初稿报同级人大常委会, 由其对事项清单进行审核;第四步, 通过线上线下相结合的形式向社会公布, 接受群众监督。按照“一件事”审批标准, 依法整合关联行业标准, 分类制定“套餐式”审批标准, 解决群众办事需求与单一行政许可之间的信息不对称问题, 既厘清了审批环节、提高了效率, 又规范了行业标准, 促进了行业发展。

图2“一件事”梳理:“一理二评三审四公开”的工作法

　　(三) “一件事”事项的“前台受理”

　　“一窗受理、集成服务”作为“一件事最多跑一次”的配套举措, 可改变以往以部门设窗口的传统模式, 转而向“一事一窗”逐步改变。解决的是之前因涉审事项多而带来的受理窗口难找的现象, 可进一步破解办事窗口找不到的难点。要按照“一件事”的办理标准进一步规范受理范围、申请条件、申请材料、办理时限等内容, 建立“一件事”联合审批全流程配套规则, 一次性告知办理的部门、需满足的必备条件、需提供的申请材料和办理的具体流程等, 为群众办事提供清晰指引。加强“一窗受理”云平台建设, 运用网上和微信申报、预约等便捷方式, 推动“一件事”网上审批, 实现群众办事“最多跑一次”甚至“零上门”。同时, 按照“一件事”审批要求, 打破部门层级、环节界限, 同步实现资料关联、资格研判、数据汇总, 群众和企业只要提交一次申请、报送一套资料, 即可完成同一行业经营涉及所有许可事项, 做到多头办理向内部办结转变、被动等办向主动服务转变。

　　(四) “一件事”事项的“后台办理”

　　在行政服务中心设置商事登记、不动产登记等综合窗口, 由各部门委托中心进行综合受理, 后台通过物理整合的形式将各审批相关部门聚合一起进行内部流转。这种模式虽然解决了群众到政府办事只找一窗的问题, 但后台仍依靠各审批部门的流转, 效率难以实质性提升。天台县的行政审批局模式将审批事项划转审批局, 从群众办事的角度设置综合科室 (窗口) , 打破了不同事项所涉部门间沟通协商难的局面。

图3 两种模式下“一件事”办理的比较

　　五、“相对集中行政许可权”的应然方向和路径优化

　　李侃如和奥森伯格在其政治学著作《中国的政府决策》一书中就“碎片化权威”的政治理论提出了自己的见解, 认为可以从两个维度对权威的分散及集中度加以考察和判断--即资源和权威的结构性、政策制定和执行的实时性。可见, 传统的县级政府权力配置结构下的管理功能化倾向一定程度上引发相关资源结构性分散态势, 即基层政府权力分散至分管领导和职能部门并被定格固化。因而“最多跑一次”的行政审批制度改革, 需从利益冲突性制度变迁的视角加以审视, 进而从解除制度环境约束, 打破路径依赖规定, 平衡利益主体博弈等多个维度探讨基层治理的聚集整合量能, 真正打通服务群众的“最后一纳米”, 寻求改革综合动力。所以说, “最多跑一次”只是改革的进行时, 而非改革的完成时;只是改革的体制性“题眼”, 而非改革的“全部”。必须从破除传统行政审批的体制障碍和制度壁垒入手, 着力破解行政审批“中介阻”难题, 对行政审批体制进行“伤筋动骨”的根本性改革。

　　(一) 从制度规范的体制方向寻求法治化、民主化治理的新境界

　　破解基层政府的权力环闭效应, 力促权力实现抽象化与具象化的统一, 限制其扩张性、侵犯性和腐蚀性, 是行政审批制度改革成败的基础性工程, 更是改革所追求和努力的方向、目标及其制度保障。李克强曾多次强调“简政放权就是政府自身的一场伤筋动骨的革命”。“最多跑一次”改革要求进行“一窗受理、集成服务”, 只是简单地将后台审批进行并联和物理聚合, 并没有触及体制和传统的审批路径改革。运行实践亦证明, 行政审批局模式相比行政服务中心模式更具优势, 从而以法律规制的方式力促阳光政府、有限政府、责任政府、诚信政府的建立。总结和推广行政审批局模式, 研究其制度调整和制度形塑的改革规律, 有利于让天台试点的“盆景”变成全国行政审批制度改革的“风景”。

　　(二) 用信息技术支撑目标引领, 推进政府数据信息立法, 使数据共享法治化、常态化

　　无论是改革的“痛点”“难点”还是“堵点”, 最核心的问题就在于各级政府相关部门都把自身掌握的数据当成“立身之本”“核心机密”。因此, 亟需通过立法的形式规范对于涉及企业和群众办事需要、提高政府办事效率的信息, 以共享为常态, 以保密为例外, 从根本上切断各级政府相关部门对信息的固守和依赖, 从需要公开转变为必须公开乃至强制公开, 建立统一的政府信息共享数据库, 让企业和群众真正享受到互联网时代下数据共享的便捷。

　　在具体的行政立法执行方面, 厘清审批软件系统衔接问题, 实现网络互联和信息共享是保障和支撑改革的关键。改革前相当一段时期内, 该县各行政审批部门使用的软件系统均是本级或上级主管部门的审批系统, 但各部门、部门内部、部门与审批平台之间的数据信息相互隔离的“孤岛现象”较为普遍, 阻碍了“最多跑一次”改革的进程。作为县一级基层政府应加快“互联网+政务”服务建设, 强化信息技术支撑, 推进数据互联互通和信息开放共享, 完善全程电子化智慧登记平台, 推行“一号通行、一网通办、一窗受理”。扩大“自助服务区”, 开发集信息查询、录入、审批申请和办理于一体的自助服务终端, 进一步增强办事群众自助服务的能力水平, 依托电子申请和电子清单, 提供一次性告知和电子签名, 实现综合接件和平台审批, 努力做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”, 持续打造“零纸张、零介质、零见面、零费用”的“互联网+审批服务”新模式。

　　(三) 以打造“妈妈式”服务政府为目标导向优化政务环境

　　服务型政府是相对于管制政府而言的一种政府形态, 在公民本位、社会本位、市场本位的公共服务观念指导下, 政府应在社会民主秩序的框架下遵循“顾客至上”理念, 回应民众需求、市场需求, 按照民众的意愿并通过法定程序切实提高公共服务的针对性和实效性, 为大众创业、万众创新提供全方位、公平可及的服务。搭建为市场主体服务的公共平台, 形成集聚效应, 组建起高效服务的责任政府。一是以服务理念引领创新, 以互联网思维提升政府服务效能。完善现有政务平台, 开发“综合受理”平台, 建设政务数据共享交换体系, 实现部门业务办理系统与政务网业务办理平台数据的实时互通。推进电子文件归档、电子印章、电子监察等技术支撑体系建设, 通过线上线下的融合互动, 推动政务服务优化升级。提供有效管用的信息和数据, 为市场主体创业创新和开拓市场提供信息服务。建议推广电子证明, 开发自助服务终端, 建立统一的电子证明中心。各级政府机关凭权限接入, 充分运用移动互联网技术, 将平时开具的证明电子化、二维码化, 证明申请过程远程化、数据化, 以电子替代纸质证明, 以相关性弱的单方面单条数据证明替代原有的大数据打包整合的思维, 实现另一种形式的数据共享。二是从服务模式创新再造的探索为切入, 深入推进服务标准化, 实现“同城通办、异地可办”。一方面, 对办事事项的环节、流程、材料等关键要素实行标准管理, 形成全省乃至全国统一的政务服务标准化体系, 形成“傻瓜式”的办事指南。另一方面, 通过在乡镇、村设立工作点 (代办点) , 直接受理职权范围内的业务, 以拍照审查、电话问询、下级工作人员协查等形式开展基层受理和审批, 从而更好地提升服务效能, 实现异地通办、联办, 真正做到“小事不出村, 大事不出镇”。创新公共服务提供方式, 采取政府和社会力量合作方式, 引入市场机制, 通过委托、承包、采购等方式尽可能发挥社会力量的作用。三是从职能重构、流程再造的队伍建设角度提升服务意识, 以公共服务的新作风和新理念倒逼干部制度改进的过程。规制权力部门的内部监督和约束机制, 重构公共行政的精神价值。一方面, 要着力解决各地办事窗口服务人员待遇偏低的问题, 可探索实施雇员制, 以确保有人办事且留得住人;另一方面, 要强化对办事窗口服务人员的职业道德、业务知识和办事礼仪等培训。服务人员要从部门的工作人员转变为社会公共服务人员, 要从“专一技能”培养成“一专多能”, 从办理单一业务转变为胜任综合业务, 努力将行政服务中心的“一条龙服务”整合到一个窗口服务。

　　(四) 创新监管方式, 实现行政执法监管模式新格局

　　以简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治为基本原则, 转变监管理念, 探索创新监管方式, 提升监管效能, 为各类市场主体营造公平竞争发展环境, 使市场和社会既充满活力又规范有序。研究制订“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见, 开展加强对市场主体服务和监管的试点工作。建立统一的综合监管平台, 推进综合执法。推进社会信用体系建设, 建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度。指导各地实施企业经营异常名录、严重违法企业名单等相关制度, 构建跨部门执法联动响应及失信约束机制。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段, 探索实行“互联网+监管”新模式。推行随机抽查、告知承诺、举报奖励等办法, 畅通群众投诉举报渠道, 充分调动社会监督力量, 落实企业首问负责任, 形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。

　　(五) 从目录管理和市场、社会有效供给的改革协同性角度优化涉审中介管理

　　基层政府在行政审批制度改革演进中需厘清公权服务与市场供应和社会供给之间的关系, 应将适合市场和社会供给的特定事务性公共服务和管理工作事项, 以审批权下放的方式让渡给社会组织。市场竞争机制是最具活力、平等、自主、开放的机制, 相关企业、中介乃至社区组织, 出于利益和资源再配置的内在动机, 会自发或不自发地履行调节经济和社会发展中归属各自领域的职责与社会行为, 与政府共担社会治理的责任。这就是说, 政府要以开放、包容的治理心态对待各类社会治理主体, 保障主体的多元性。要以各地现有的中介技术服务中心、网上服务平台、技术中介协会等平台为抓手, 建立“政务服务中介超市”, 充分发挥市场机制的作用, 放宽市场准入, 加大中介技术市场培育, 打破行业垄断。与此同时, 政府必须在市场失灵的情况下, 自觉发挥市场在资源配置中的决定性作用, 及时介入予以调整, 指导行业加强自律, 约束中介服务行为。建立健全信用评价体系和信息化网络服务, 促进中介市场信息透明、量化、可对比, 加快推进中介机构优胜劣汰的市场化进程。

　　总之, “最多跑一次”改革, 实际上是供给侧结构性改革的制度供给, 是合作共治视角下现代服务型政府“放管服”改革的重要内容, 是全面深化改革的又一块金字招牌。当下, 这项改革已进入攻坚阶段, 需要在群众最渴望解决、最难办的事情上再加劲、再提速, 这既是对行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革经验的总结与肯定, 更是对地方简政放权改革3.0探索创新的激励和引导, 为加快推进简政放权、优化政务服务, 为经济社会发展注入改革新动能。因此, 各地在推广改革的过程中应把握两个基准方向:第一, 以点带面, “以此为牵引带动各领域改革的全面深化”, 借“一个窗口”深化减权、放权、治权的全面性改革, 倒逼政府在供给侧制度结构性改革、供给水平和服务能力等全方位升级和再造优化, 从而成为“放管服”改革实践与理论在浙江省的“升级版”, 并以该“思路”和“目标”引领全国行政体制改革的科学化、法治化、民主化发展方向。第二, 突出县级政府在行政审批制度改革中的角色定位, 赋予其改革的方案制定者、实际践行者的优先地位, 使其发挥中央、省级、地市级政府无法替代的特殊作用。培育县级政府与各种制度壁垒、制约因素之间博弈的量能, 使其拥有冲破困境和深层阻碍的综合动力, 而不是让基层在改革的权力结构布局中缺位, 从理论和实践上弥补以往基层政府改革边缘化的历史缺憾。一个可预见的结果是, 伴随着改革实践的深化, “相对集中行政许可权”审批制度改革的新模式、新模型将彻底变革“碎片化权威下”县域治理格局中的权力运行范式, 增强县级政府对权力的整合统摄能力, 即从结构性碎片化--条块分割式、肘制抵消式向机能性整合--集成互动运行式、一体交叉协同式转型, 最终实现向法定准则和程序规则认同运作转轨。